STF inicia julgamento sobre responsabilidade objetiva do Estado por danos cometidos por tabeliães e oficiais de registro

Julgamento de recurso com repercussão geral reconhecida discute se cabe ao Estado reparar danos causados a terceiros por tabeliães e oficiais de registro no exercício de suas funções cartoriais.

O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) iniciou na manhã desta quarta-feira (27), em sessão extraordinária, o julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 842846, com repercussão geral reconhecida, que discute se o Estado tem responsabilidade civil objetiva para reparar danos causados a terceiros por tabeliães e oficiais de registro no exercício de suas funções cartoriais. O recurso foi interposto pelo Estado de Santa Catarina contra acórdão do Tribunal de Justiça local (TJ-SC) que entendeu que o Estado, na condição de delegante dos serviços notariais, responde objetivamente pela reparação de tais danos em decorrência do parágrafo 6° do artigo 37 da Constituição Federal.

O autor do recurso sustenta não ser parte legítima para responder ação de indenização por dano resultante de mau funcionamento dos serviços notariais, e que é a pessoa física do tabelião ou do oficial de registro quem deverá responder pelos prejuízos causados a terceiros no exercício da atividade notarial.

O caso concreto envolve uma ação ordinária com pedido de indenização feito por um cidadão em decorrência de erro do cartório na emissão da certidão de óbito de sua esposa. Segundo os autos, o erro na grafia do nome da falecida na certidão de óbito, ocorrido em julho de 2003, impediu o viúvo de requerer o benefício previdenciário da pensão por morte junto ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). O TJ-SC condenou o Estado de Santa Catarina ao pagamento de um salário mínimo mensal entre 26 de julho de 2003 e 21 de junho de 2006. Tal período compreende a data do erro constante na certidão de óbito e a data da concessão do benefício após retificação do documento por via judicial, com acréscimo de juros moratórios e de atualização monetária.

Sustentações orais

Pela manhã, pronunciaram-se na tribuna o representante do Estado de Santa Catarina – que defende a responsabilização estatal apenas subsidiária, cabendo ao agente responsável pelo erro responder pelo dano – e, na condição de amici curiae (amigos da Corte), representantes da Associação dos Notários e Registradores do Brasil (Anoreg-BR), do Instituto de Estudos de Protesto de Títulos do Brasil (IEPTB) e do Colégio Notarial do Brasil – Conselho Federal. As entidades notariais, por sua vez, defendem que os cartórios prestam serviços ao Estado e atuam em nome dele, e que, por se tratar de delegação de atividade, deve o Estado responder pelos danos, cabendo eventualmente ação de regresso de ressarcimento contra o delegatário em caso de comprovação de dolo ou culpa. As entidades pediram a confirmação da jurisprudência do STF no sentido de que o Estado responde diretamente pelos danos.

Votos

O relator, ministro Luiz Fux, votou no sentido de se manter a jurisprudência da Corte que considera o Estado o responsável direto para responder por danos causados a terceiros por tabeliães e oficiais de registro no exercício de suas funções, conforme disposto no artigo 37 da Constituição Federal – “as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

Segundo Fux, esse modelo prevê que “a vítima tem que ser indenizada por alguém em casos de responsabilidade civil”. Ele acrescentou que a jurisprudência do STF é firme no sentido da responsabilidade direta do Estado, uma vez que os tabeliães e os notários são dotados de fé pública, pois exercem função eminentemente pública dos serviços notariais.

O ministro destacou que a atividade em questão, por ser eminentemente pública, sujeita seus agentes à fiscalização estatal, conforme estabelece o artigo 236 da Constituição, que autoriza ao legislador ordinário a disciplinar a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário.

Em seu voto, o ministro Luiz Fux negou provimento ao recurso para manter o acórdão do TJ-SC e reconhecer que o Estado responde objetivamente pelo dano, assegurado o direito de regresso em caso de dolo ou culpa.

O ministro Alexandre de Moraes acompanhou o relator, acrescentando que a questão não está na exclusão da responsabilidade objetiva do Estado, mas também na previsão da responsabilidade subjetiva dos notários e registradores, que embora exerçam função pública, assim como um integrante de Júri ou de um mesário eleitoral, não têm vínculos com o serviço público.

Divergência

O ministro Edson Fachin entende que é preciso definir a posição do Estado na responsabilidade civil diante de danos causados a terceiros por delegação de serviço público. Ele defendeu uma nova reflexão sobre o tema, embora o entendimento que tem prevalecido é o de que as falhas dos notários fazem incidir diretamente a responsabilidade do Estado.

O ministro citou a Lei 8.935/1994 (Lei dos Cartórios), que regulamenta o artigo 236 da Constituição Federal ao dispor sobre serviços notariais e de registro, e a Lei 13.286/2016, que alterou a legislação anterior para disciplinar a responsabilidade civil de tabeliães e registradores. Nesse ponto, o ministro considera que há divergência dessa lei com a jurisprudência já firmada pelo STF, e entende ser inconstitucional, incidentalmente, o artigo 22 da Lei 13.286/2016, segundo o qual “os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso”.

No entendimento do ministro Edson Fachin, o ato notarial de registro que provoca dano a terceiro gera ao Estado responsabilidade objetiva, mas apenas subsidiária. Assim, ele votou pelo provimento parcial do recurso para acolher a tese da possibilidade de serem simultaneamente demandados na ação tanto o tabelião quanto o Estado, mas mantendo, no caso concreto, a sentença de procedência.

Já o ministro Luís Roberto Barroso adotou uma terceira via para o julgamento da matéria. Ele considera, além da regra geral sobre responsabilização do Estado, prevista no artigo 37 da Constituição Federal, a regra específica prevista no artigo 236, com relação à responsabilização subjetiva de notários e registradores.

Na avaliação do ministro, tanto a responsabilização do Estado quanto a dos tabeliães e registradores deve ser subjetiva, mas não se deve, segundo ele, transferir o ônus da prova totalmente para o demandante. Sugeriu uma reavaliação do ônus da prova, de forma a não ficar tão desigual um dissídio entre um particular e o cartório.

Quanto à jurisprudência já firmada pela Corte, o ministro Barroso questionou o entendimento de que a responsabilidade do Estado tem que ser primária, direta ou subsidiária. “Dar responsabilidade primária e objetiva em cada falha praticada pelo funcionário é condenar o Estado ao pior dos mundos”, disse, ressaltando que o Poder Público, ao mesmo tempo que não recebe os recursos provenientes dos serviços prestados pelo cartórios, é responsável por erros porque se trata de delegação de serviço público.

O ministro acompanhou o relator no caso concreto e negou provimento ao recurso em conformidade com a jurisprudência da Corte. Entretanto, para fins de repercussão geral, sugeriu que novas ações em casos semelhantes sejam ajuizadas contra o tabelião ou registrador, sendo facultado ao autor incluir o Estado no polo passivo para fins de responsabilidade civil.

O recurso ficou assim ementado:

DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. DANO MATERIAL. ATOS E OMISSÕES DANOSAS DE NOTÁRIOS E REGISTRADORES. TEMA 777. ATIVIDADE DELEGADA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO DELEGATÁRIO E DO ESTADO EM DECORRÊNCIA DE DANOS CAUSADOS A TERCEIROS POR TABELIÃES E OFICIAIS DE REGISTRO NO EXERCÍCIO DE SUAS FUNÇÕES. SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. ART. 236, §1º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO PELOS ATOS DE TABELIÃES E REGISTRADORES OFICIAIS QUE, NO EXERCÍCIO DE SUAS FUNÇÕES, CAUSEM DANOS A TERCEIROS, ASSEGURADO O DIREITO DE REGRESSO CONTRA O RESPONSÁVEL NOS CASOS DE DOLO OU CULPA. POSSIBILIDADE.

1. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público. Tabeliães e registradores oficiais são particulares em colaboração com o poder público que exercem suas atividades in nomine do Estado, com lastro em delegação prescrita expressamente no tecido constitucional (art. 236, CRFB/88).

2. Os tabeliães e registradores oficiais exercem função munida de fé pública, que destina-se a conferir autenticidade, publicidade, segurança e eficácia às declarações de vontade.

3. O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público e os atos de seus agentes estão sujeitos à fiscalização do Poder Judiciário, consoante expressa determinação constitucional (art. 236, CRFB/88). Por exercerem um feixe de competências estatais, os titulares de serventias extrajudiciais qualificam-se como agentes públicos.

4. O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa. Precedentes: RE 209.354 AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, Segunda Turma, DJe de 16/4/1999; RE 518.894 AgR, Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, DJe de 22/9/2011; RE 551.156 AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe de 10/3/2009; AI 846.317 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 28/11/13 e RE 788.009 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 19/08/2014, DJe 13/10/2014.

5. Os serviços notariais e de registro, mercê de exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público (art. 236, CF/88), não se submetem à disciplina que rege as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. É que esta alternativa interpretativa, além de inobservar a sistemática da aplicabilidade das normas constitucionais, contraria a literalidade do texto da Carta da República, conforme a dicção do art. 37, § 6º, que se refere a “pessoas jurídicas” prestadoras de serviços públicos, ao passo que notários e tabeliães respondem civilmente enquanto pessoas naturais delegatárias de serviço público, consoante disposto no art. 22 da Lei nº 8.935/94.

6. A própria constituição determina que “lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário” (art. 236, CRFB/88), não competindo a esta Corte realizar uma interpretação analógica e extensiva, a fim de equiparar o regime jurídico da responsabilidade civil de notários e registradores oficiais ao das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos (art. 37, § 6º, CRFB/88).

7. A responsabilização objetiva depende de expressa previsão normativa e não admite interpretação extensiva ou ampliativa, posto regra excepcional, impassível de presunção.

8. A Lei 8.935/94 regulamenta o art. 236 da Constituição Federal e fixa o estatuto dos serviços notariais e de registro, predicando no seu art. 22 que “os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso. (Redação dada pela Lei nº 13.286, de 2016)”, o que configura inequívoca responsabilidade civil subjetiva dos notários e oficiais de registro, legalmente assentada.

9. O art. 28 da Lei de Registros Públicos (Lei 6.015/1973) contém comando expresso quanto à responsabilidade subjetiva de oficiais de registro, bem como o art. 38 da Lei 9.492/97, que fixa a responsabilidade subjetiva dos Tabeliães de Protesto de Títulos por seus próprios atos e os de seus prepostos.

10. Deveras, a atividade dos registradores de protesto é análoga à dos notários e demais registradores, inexistindo discrímen que autorize tratamento diferenciado para somente uma determinada atividade da classe notarial.

11. Repercussão geral constitucional que assenta a tese objetiva de que: o Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa.

12. In casu, tratando-se de dano causado por registrador oficial no exercício de sua função, incide a responsabilidade objetiva do Estado de Santa Catarina, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa.

13. Recurso extraordinário CONHECIDO e DESPROVIDO para reconhecer que o Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa. Tese: “O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa”.

Processo relacionado: RE 842846

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