Resolução da CVM sobre restrição a atividade de auditores independentes não ofende a Constituição

Para o Plenário, a norma, que veda a prestação do serviço de consultoria pelo auditor independente a um mesmo cliente, não ofende o livre exercício da profissão.

O Supremo Tribunal Federal (STF) assentou a constitucionalidade de ato normativo da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) que impõe limitações à atividade profissional de auditor independente no âmbito do mercado de valores mobiliários. Por maioria, o Plenário, no julgamento virtual encerrado em 21/9, deu provimento ao Recurso Extraordinário (RE) 902261, com repercussão geral reconhecida (Tema 969). De acordo com a decisão, as restrições impostas pela Instrução Normativa (IN) 308/1999 da CVM são razoáveis, proporcionais e adequadas ao exercício da atividade de auditoria independente e não representam afronta ao livre exercício da profissão ou da livre iniciativa.

Poder regulamentar

O caso teve origem em mandado de segurança impetrado por auditores visando ao afastamento da incidência de dispositivos da IN 308/1999 que impõem limitações à atividade profissional de auditor independente e às pessoas naturais ou jurídicas a ele vinculadas, criando infrações e estabelecendo punições que, segundo eles, não estão previstas em lei. A Justiça Federal em São Paulo acolheu o pedido, entendendo que a autarquia não tem autorização para impor restrições ao exercício da atividade de auditor nem para aplicar penalidades sem respaldo legal. Em seguida, o Tribunal Regional Federal da 3ª Região (TRF-3) negou provimento à apelação da CVM.

No Supremo, a CVM sustentou que a Lei 6.385/1976 lhe confere a competência para exercer o poder de polícia no âmbito do mercado de capitais brasileiro e que seu poder regulamentar decorre dos artigos 5º, inciso II, e 174 da Constituição Federal, com fundamento no interesse público, na confiabilidade, no mercado eficiente e na proteção ao investidor.

Idoneidade do auditor

Ao proferir o voto condutor do julgamento, o ministro Alexandre de Moraes explicou que a competência da CVM de regular os serviços de auditoria e consultoria, que se extrai da Lei 6.385/1976, inclui necessariamente a de definir, por meio de critérios técnicos e de segurança, regras que preservem a objetividade e a independência da atuação do auditor no âmbito do mercado de valores mobiliários. Segundo ele, os relatórios da auditoria independente são a fonte primordial a partir da qual empresas e investidores podem tomar decisões conscientes sobre a alocação de seus recursos no mercado de capitais.

Para o ministro, a restrição não configura obstáculo ao exercício profissional, pois não há vedação absoluta à prestação de serviços de auditoria e de consultoria, mas apenas impedimento da prestação concomitante pela mesma empresa de auditoria. A seu ver, haveria potencial conflito de interesse quando os trabalhos de consultoria e de auditoria fossem prestados a um mesmo cliente, pois, na primeira atividade, o profissional pode fornecer orientação e sugerir diretrizes para a tomada de decisão pela instituição auditada; e, na segunda, terá de avaliar os balanços e resultados dessa mesma empresa. “A medida visa resguardar a própria idoneidade do auditor”, afirmou.

As regras da IN 308/1999, segundo o ministro Alexandre de Moraes, não configuram afronta ao direito de livre exercício da profissão ou da livre iniciativa e apresentam medidas preventivas em benefício da sociedade e da ordem econômica.

Ficaram vencidos os ministros Marco Aurélio (relator) e Edson Fachin, que votaram pelo desprovimento do recurso. Para eles, a CVM editou ato abstrato, autônomo e geral que impôs restrições ao livre exercício profissional da atividade de auditoria e consultoria independentes, sem previsão na Lei 6.385/1976.

Tese

A tese de repercussão geral fixada foi a seguinte:

Os artigos 23 e 27 da Instrução 308/1999 da Comissão de Valores Mobiliários, ao estabelecerem restrições razoáveis, proporcionais e adequadas ao exercício da atividade de auditoria independente, prestada às companhias sujeitas à sua fiscalização, são constitucionais, à luz dos artigos 5º, incisos II e XIII, 84, incisos II e VI, 87, parágrafo único e inciso II, 88, 170 e 174 da Constituição Federal de 1988.

O recurso ficou assim ementado:

DIREITO CONSTITUCIONAL. COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS – CVM. LIMITES DO PODER REGULAMENTAR. ATIVIDADE DE AUDITOR INDEPENDENTE. INCOMPATIBILIDADE COM A PRESTAÇÃO DE CONSULTORIA PARA A EMPRESA AUDITADA. CONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 23, INCISO II E PARÁGRAFO ÚNICO, 24, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, E 27, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, DA INSTRUÇÃO 308/1999, DA CVM. PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.

1. O cerne da controvérsia diz respeito aos limites do poder regulamentar da CVM para editar, no âmbito do mercado de valores mobiliários, normas que envolvem o exercício da atividade profissional de auditor independente e das pessoas físicas e jurídicas a eles vinculadas.

2. O art. 23, II, e parágrafo único, e o art. 27, ambos da Instrução CVM 308/1999, vedam, ao auditor independente e às pessoas físicas e jurídicas a ele ligadas, a prestação de consultoria às mesmas empresas em que estejam realizando auditoria.

3. A Comissão de Valores Mobiliários – CVM, criada pela Lei 6.385/1976, tem natureza de entidade autárquica em regime especial, vinculada ao Ministério da Fazenda, e é legalmente responsável pela supervisão, disciplina e fiscalização do mercado brasileiro de valores mobiliários.

4. A Lei 6.385/1976 conferiu à CVM competência para o exercício do poder de polícia, no âmbito do mercado de valores mobiliários, inclusive no que tange às atividades de auditoria e aos serviços de consultoria. Essa competência específica da CVM de regular os serviços de auditoria e consultoria, que se extrai da própria Lei 6.385/1976, inclui necessariamente a de definir, por meio de critérios técnicos e de segurança, regras que preservem a objetividade e a independência da atuação do auditor no âmbito do mercado de valores mobiliários.

5. As regras da IN 308/1999, antes de configurar qualquer afronta ao direito de livre exercício da profissão ou da livre iniciativa, revelam medidas preventivas, adotadas no estrito cumprimento da função normativa e reguladora da CVM, em benefício da sociedade, tudo em observância aos princípios que regem a ordem econômica previstos no art. 170 da CF.

6. Recurso Extraordinário a que se dá provimento, para denegar a segurança pleiteada. Tema 969, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “Os artigos 23 e 27 da Instrução 308/1999, da Comissão de Valores Mobiliários, ao estabelecerem restrições razoáveis, proporcionais e adequadas ao exercício da atividade de auditoria independente, prestada às companhias sujeitas à sua fiscalização, são constitucionais, à luz dos arts. 5º, incs. II e XIII, 84, incs. II e VI, 87, parágrafo único e inc. II, 88, 170 e 174 da Constituição Federal de 1988 “.

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