União e ANS devem participar de ação que discute cobertura de urgências por planos de saúde

A Quarta Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) entendeu ser necessário que a União e a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) integrem uma ação civil pública na qual o Ministério Público do Rio de Janeiro (MPRJ) questiona a legalidade da Resolução 13/1998 do Conselho de Saúde Suplementar (Consu), destinada a regulamentar a cobertura do atendimento de urgência e emergência pelos planos de saúde.

Como consequência, por maioria de votos, o colegiado anulou a sentença e o acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro (TJRJ) proferidos na ação, e determinou o encaminhamento do processo para a Justiça Federal no Rio.

Na ação civil pública, ajuizada contra algumas operadoras de planos de saúde, o MPRJ alega que, ao negarem cobertura em situações de urgência e emergência com base na Resolução do Consu, elas estariam infringindo a Lei 9.656/1998, segundo a qual, passadas 24 horas da contratação do plano, seria obrigatória a cobertura emergencial.

De acordo com a resolução, o plano ambulatorial deverá garantir cobertura de urgência e emergência, mas limitada às primeiras 12 horas de atendimento. 

Já as operadoras, além de questionarem a ausência da União e da ANS como litisconsortes passivos na ação, afirmaram que a própria Lei 9.656/1998 prevê prazos de carência superiores a 24 horas, como no caso de partos e outros atendimentos que, apesar de serem considerados urgentes, não envolvem risco imediato de vida ou lesão irreparável para os beneficiários. 

Sem relação ju​​rídica

Em primeiro grau, o juiz reconheceu a ilegalidade da Resolução Consu 13/1998 e julgou procedentes os pedidos do MPRJ. O TJRJ manteve a decisão, apenas afastando a condenação à devolução em dobro das quantias desembolsadas pelos consumidores.

Ainda segundo o tribunal fluminense, não haveria necessidade de participação da ANS na ação, já que não existiria relação jurídica entre a autarquia – que é um órgão regulamentador – e os segurados de planos de saúde.

Litisconsorte nec​​essário

No voto, que foi acompanhado pela maioria do colegiado, o ministro Luis Felipe Salomão explicou que tanto o Código de Processo Civil de 1973 quanto o CPC de 2015 estabelecem que o litisconsórcio será necessário por disposição de lei ou pela natureza da relação jurídica, situação em que a eficácia da sentença depende da citação de todos os litisconsortes no processo.

Segundo o ministro, no caso dos autos, não se trata de ação civil pública que busca dar cumprimento à regulamentação legal ou infralegal – hipótese em que seria inquestionável a competência da Justiça estadual e a ausência de interesse da ANS –, mas de ação em que o TJRJ, por via transversa, acabou “anulando sem anular” a resolução do Consu, tendo, inclusive, impedido que a autarquia impusesse sanções por descumprimento do normativo.

Para o ministro Salomão, a ANS deve atuar como litisconsorte necessária em ações nas quais se discutem normas regulatórias, devendo, portanto, participar do polo passivo ao lado das empresas acionadas pelo Ministério Público.

Ao anular as decisões da Justiça fluminense e determinar a transferência da ação para a Justiça Federal, Salomão também apontou que o Consu – representado pela União – não teve sequer a oportunidade de defender a resolução e, eventualmente, demonstrar a existência de interesse público na manutenção dos seus efeitos.

O recurso ficou assim ementado:

RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. PLANOS E SEGUROS  DE SAÚDE. AÇÃO COLETIVA VINDICANDO O DESCUMPRIMENTO DE NORMA INFRALEGAL, EMITIDA POR ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL DIRETA. VELAR PELO CUMPRIMENTO DA LEI N. 9.656⁄1998 E DE SUA REGULAMENTAÇÃO. ATRIBUIÇÃO LEGAL DA ANS. PLEITO QUE AFETA OS INTERESSES INSTITUCIONAIS DA UNIÃO E DA ANS. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. IMPRESCINDIBILIDADE, SOB PENA DE INEFICÁCIA DA SENTENÇA.

1. A ação coletiva tem como causa de pedir a invocação de que a Resolução n. 13⁄1998 do Conselho de Saúde Suplementar – Consu, reproduzida em cláusulas de contratos de planos e seguros de saúde das rés, alegadamente extrapolou os lindes estabelecidos pela Lei n. 9.656⁄1998, ao impor o limite, no período de carência contratual, de 12 horas para atendimento aos beneficiários dos planos ambulatoriais e hospitalares. Com efeito, o exame da higidez do ato administrativo é questão prejudicial ao acolhimento do pedido, que implica tacitamente obstar seus efeitos, ao fundamento de violação de direito de terceiros (beneficiários de planos e seguros de saúde).

2. Por um lado, o art. 4º, incisos I, XXIX e XXX, da Lei n. 9.961⁄2000 estabelece que compete à Agência Nacional de Saúde Suplementar –  ANS: I – propor políticas e diretrizes gerais ao Conselho de Saúde Suplementar – Consu para a regulação do setor de saúde suplementar; XXIX – fiscalizar o cumprimento das disposições da Lei n. 9.656, de 1998, e de sua regulamentação; XXX – aplicar as penalidades pelo descumprimento da Lei n. 9.656, de 1998, e de sua regulamentação. Por outro lado, o contrato (o regulamento contratual) não se confunde com o instrumento contratual, sendo as normas legais e os atos das autoridades constituídas – notadamente em se tratando de relação contratual a envolver a saúde suplementar, que sofre forte intervenção estatal -, juntamente com a vontade das partes (que exprime o poder de autonomia), os agentes típicos das limitações à liberdade contratual dos particulares, isto é, são as fontes do regulamento contratual, para cuja concreta determinação, segundo as circunstâncias e em diferentes medidas, podem concorrer.

3. Nos termos do art. 47 do CPC⁄1973, há litisconsórcio necessário quando, por disposição de lei “ou pela natureza da relação jurídica”, o juiz tiver de decidir a lide de modo uniforme para todas as partes. E o art. 114 do CPC⁄2015 também estabelece que o litisconsórcio será necessário por disposição de lei ou quando, pela natureza da relação jurídica controvertida, a eficácia da sentença depender da citação de todos que devam ser litisconsortes. Já o 115, I, dispõe que a sentença de mérito, quando proferida sem a integração do contraditório, será nula, se a decisão deveria ser uniforme em relação a todos que deveriam ter integrado o processo.

4. Orienta o abalizado escólio doutrinário que parte legítima para a causa é quem figura na relação como titular dos interesses em lide ou, ainda, como substituto processual. No tocante aos substituídos da ação civil pública e às inúmeras seguradoras e operadoras de planos de saúde rés, o pedido mediato da ação, bem como o decidido pelas instâncias ordinárias, pretensamente esvazia os efeitos do ato regulamentar administrativo (que vincula fornecedores e consumidores), a par de ensejar a possibilidade de coexistência de decisões inconciliáveis, caso o ato administrativo venha a ser questionado na Justiça Federal e considerado hígido.

5. Consoante a firme jurisprudência da Primeira Seção do STJ, há litisconsórcio passivo necessário quando o pedido formulado na inicial da ação afetar a esfera do poder regulador de entidade da administração pública.  Nessa linha de intelecção, não se trata de ação coletiva visando dar cumprimento à regulamentação legal e⁄ou infralegal – hipótese mais frequente, em que é inquestionável a competência da Justiça estadual e a ausência de interesse institucional da União e da ANS -, mas de tentativa, por via transversa, sem a participação das entidades institucionalmente interessadas, de afastar os efeitos de disposição cogente infralegal, ocasionando embaraço às atividades fiscalizatórias e sancionatórias da ANS, sem propiciar às entidades da administração pública federal o exercício da ampla defesa e do contraditório, até mesmo para eventualmente demonstrarem o interesse público na manutenção dos efeitos da norma.

6. Recurso especial parcialmente provido para, em reconhecimento da necessidade de litisconsórcio passivo necessário a envolver a União e a ANS, cassar a sentença e o acórdão recorrido, determinando-se o encaminhamento dos autos para a Justiça Federal.

Esta notícia refere-se ao(s) processo(s): REsp 1188443

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